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Abogados: l'Antitrust condanna alcuni Ordini professionali

Con delibera del 23 aprile u.s. l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha diffidato gli Ordini degli Avvocati di Civitavecchia, Latina, Tempio Pausania, Tivoli e Velletri dall'ostacolare l'accesso degli avvocati comunitari al mercato italiano dei servizi di assistenza legale. Infatti come riportato nel comunicato divulgato"gli ordini in questione hanno ristretto la concorrenza introducendo requisiti generali ed astratti, non previsti né richiesti dalla normativa nazionale e comunitaria per l'iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti". Al termine dell'istruttoria avviata il 14 dicembre 2010, l'Antitrust ha diffidato gli Ordini dal porre in futuro comportamenti analoghi sanzionandoli con una multa simbolica di 1.000 euro ciascuno: gli Ordini hanno tra l'altro, tempestivamente revocato le determinazioni contestate. Con la stessa delibera, approvata il 23 aprile 2013, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha invece stabilito che i Consigli degli Ordini di Chieti, Matera, Modena, Milano, Roma, Sassari e Taranto non hanno violato la normativa a tutela della concorrenza in quanto si sono limitati ad effettuare verifiche mirate al controllo di posizioni individuali in casi isolati e specifici. Gli Ordini sanzionati hanno invece introdotto, nelle delibere, nei regolamenti e attraverso condotte mirate, requisiti generali che vanno al di là di quelli previsti dalla normativa nazionale e comunitaria e mirano a porre ostacoli all'esercizio della professione legale in Italia da parte degli avvocati comunitari.

Il Provvedimento

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 23 aprile 2013;

SENTITO il Relatore Professore Carla Bedogni Rabitti;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTO l’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE);

VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE (ora 101 e 102 TFUE);

VISTE le segnalazioni di un abogado, iscritto al Colegio de Abogados de Madrid, e dell’Associazione Italiana Avvocati Stabiliti, pervenute rispettivamente in date 4 aprile 2011 e 24 novembre 2011 e successivamente integrate;

VISTA la delibera adottata in data 14 dicembre 2011, con la quale è stata avviata un’istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, nei confronti di Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Chieti, Roma, Milano, Latina, Civitavecchia, Tivoli, Velletri, Tempio Pausania, Modena, Matera, Taranto, Sassari per accertare l’esistenza di violazioni dell’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea;

VISTO il provvedimento del 4 luglio 2012, con il quale sono stati rigettati gli impegni presentati dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Chieti, ai sensi dell’art. 14-ter della legge 10 ottobre 1990, n. 287; 2

VISTE le proprie delibere del 4 luglio 2012, del 7 novembre 2012 e del 27 marzo 2013, con le quali il termine di conclusione del procedimento è stato prorogato rispettivamente al 31 dicembre 2012, al 31 marzo 2013 e al 30 aprile 2013;

VISTA la comunicazione delle risultanze istruttorie, deliberata in data 23 gennaio 2013;

SENTITI, il 13 marzo 2013, i rappresentanti dei Consigli degli Ordini degli Avvocati di Roma, Milano, Modena, Taranto, Tivoli, Latina, Velletri e dell’Associazione Italiana Avvocati Stabiliti in audizione finale dinanzi al Collegio;

VISTI tutti gli atti del procedimento;

CONSIDERATO quanto segue:

I. LE PARTI

I segnalanti

1. Un "abogado" di nazionalità italiana, iscritto al Colegio de Abogados de Madrid.

2. L’Associazione Italiana Avvocati Stabiliti (di seguito anche AIAS), il cui fine è quello di rappresentare e tutelare a livello locale, nazionale, europeo ed internazionale, i possessori di titolo di laurea in giurisprudenza e/o equipollente, acquisito all’interno dell’Unione europea, e/o chi ha acquisito l’abilitazione alla professione di avvocato, avvocato stabilito o integrato e/o equipollente in ambito intracomunitario.

Gli Ordini Circondariali

3. I Consigli degli Ordini degli Avvocati (di seguito congiuntamente anche i COA), organi rappresentativi dei medesimi Ordini, esercitano poteri deliberativi, consultivi e di vigilanza. I Consigli vengono rinnovati ogni due anni e al loro interno vengono nominati un Presidente, un Segretario e un Tesoriere.

4. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Chieti (di seguito anche COA Chieti), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Chieti, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

5. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Civitavecchia (di seguito anche COA di Civitavecchia), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Civitavecchia, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

6. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Latina (di seguito anche COA di Latina), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Latina, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

7. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Matera (di seguito COA di Matera), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Matera, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

8. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Milano (di seguito anche COA di Milano), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Milano, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

9. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Modena (di seguito anche COA di Modena), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Modena che rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

10. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma (di seguito anche COA di Roma), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Roma, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

11. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Sassari (di seguito anche COA di Sassari), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Sassari, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

12. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Taranto (di seguito anche COA. di Taranto), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Taranto, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

13. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Tempio Pausania (di seguito anche COA di Tempio), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Tempio Pausania, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

14. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Tivoli (di seguito anche COA di Tivoli), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Tivoli, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

15. Il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Velletri (di seguito anche COA di Velletri), organo istituito presso il Circondario del Tribunale di Velletri, rappresenta a livello territoriale l’Ordine degli Avvocati.

II. IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO

16. In date 4 aprile e 24 novembre 2011 sono pervenute due segnalazioni, integrate successivamente, aventi ad oggetto prassi valutative, delibere e regolamenti, asseritamente restrittivi della concorrenza, adottati dai Consigli degli Ordini degli Avvocati di Chieti, Roma, Milano, Latina, Civitavecchia, Tivoli, Velletri, Tempio Pausania, Modena, Matera, Taranto e Sassari in materia di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti.

17. A seguito di richieste di informazioni ed approfondimenti preistruttori1, in data 14 dicembre 2011 è stato avviato il procedimento I745 nei confronti dei Consigli degli Ordini degli Avvocati di Chieti, Roma, Milano, Latina, Civitavecchia, Tivoli, Velletri, Tempio Pausania, Modena, Matera, Taranto, Sassari, volto ad accertare eventuali violazioni dell’articolo 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

1 Si tratta, in particolare, di una richiesta di informazioni inviata al COA di Chieti, in Doc I.3 e di documentazione acquisita dai siti internet di alcune delle parti del procedimento di cui al verbale di acquisizione in Doc. I.8.

2 Cfr. Doc. V.117. Si evidenzia che non è più pervenuta alcuna comunicazione del COA di Civitavecchia sul punto.

3 Cfr. Doc. IV.91.

18. Tutti i COA parti del procedimento hanno esercitato il diritto di accesso agli atti, ad eccezione del COA di Civitavecchia, che, con comunicazione del 4 dicembre 2012, ha chiesto di fissare una diversa data, rispetto a quella precedentemente individuata, per effettuare l’accesso agli atti e specificato che avrebbe provveduto a contattare gli uffici a tal fine2.

19. Tutti i COA parti del procedimento, ad eccezione del COA di Modena, che ha espressamente rinunciato all’istanza in un primo tempo presentata3, sono stati sentiti nel corso di audizioni con gli Uffici e alcuni di loro hanno, altresì, depositato, in risposta a richieste di informazioni, documenti relativi ai comportamenti oggetto di accertamento e al contesto di riferimento nonché presentato memorie difensive.

20. In data 9 marzo 2012 il COA di Chieti ha presentato, ai sensi dell’art. 14-ter della Legge 10 ottobre 1990, n. 287, impegni4 ritenuti dall’Autorità, nella riunione del 4 luglio 2012, manifestamente inidonei a far venire meno i profili anti-concorrenziali oggetto dell’istruttoria.

4 In Doc. II.52.

5 Cfr. memorie del COA di Modena del 26 febbraio 2013, del COA di Civitavecchia del 4 marzo 2013, dell’Associazione italiana degli avvocati stabiliti del 7 marzo 2013, dei COA di Milano, Sassari, Chieti, Roma, Latina, Tivoli, Velletri e Taranto dell’8 marzo 2013 e del COA di Tempio Pausania del 13 marzo 2013. Il COA di Matera in data 8 marzo 2013 ha depositato documentazione integrativa relativa alle delibere di accoglimento delle nuove istanze di iscrizione pervenute.

21. Tutti i COA parti del procedimento nonché l’Associazione Italiana degli Avvocati stabiliti successivamente all’invio, deliberato in data 23 gennaio 2013, della comunicazione delle risultanze istruttorie, hanno depositato documenti e memorie finali.

22. In data 13 marzo 2013, si è svolta l’audizione finale dinanzi al Collegio dei COA di Roma, Milano, Taranto, Modena, Latina, Tivoli e Velletri e dell’Associazione Italiana degli Avvocati Stabiliti.

III. IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

La normativa comunitaria e nazionale

23. Con riferimento alla fattispecie oggetto del procedimento viene in rilievo la normativa comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli professionali. La premessa su cui si regge la legislazione comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli professionali è che lo Stato "di accoglienza" non può rifiutare l’accesso ad una professione per la quale sia richiesto un determinato titolo professionale, qualora il richiedente disponga della qualifica che gli permette tale accesso nel Paese d’origine. Tale principio è soggetto ad alcune limitazioni, derivanti dal fatto che la formazione ricevuta nello stato d’origine può essere significativamente diversa da quella richiesta nello stato d’accoglienza: si configurano, pertanto, due diverse strade per il riconoscimento dei titoli professionali acquisti in un altro Stato membro.

24. Una prima strada, introdotta in Italia dal Decreto Legislativo n. 15/1992, poi sostituito dal Decreto Legislativo n. 206/2007 in attuazione, rispettivamente, della direttiva 89/48 e della direttiva 2005/36/CE6, prevede il mutuo riconoscimento di qualsiasi "diploma" o titolo che sia stato rilasciato da un’autorità competente, da cui risulti che il titolare ha seguito con successo un ciclo di studi post-secondari di almeno tre anni e, se del caso, ha acquisito la formazione professionale. Da esso deve inoltre risultare che il titolare possiede le qualifiche professionali richieste per accedere ad una professione regolamentata in detto Stato. Viene fatta salva la possibilità per gli Stati membri di introdurre "misure compensative" nel caso in cui la formazione ricevuta nel paese d’origine dal richiedente sia di una durata inferiore o sia molto diversa rispetto a quella del paese d’accoglienza. Nel caso specifico degli avvocati, il riconoscimento del titolo acquisito all’estero è espressamente subordinato al superamento di una prova attitudinale; solo in seguito a ciò, il professionista che abbia conseguito il titolo professionale all’estero può acquisire il titolo di "avvocato". La direttiva 2005/36/CE ha sostituito la Direttiva 89/48, senza modificarne il contenuto per quel riguarda gli aspetti rilevanti ai fini del presente procedimento.

7 L’art. 5 della direttiva 98/5 che disciplina il campo d’attività, così recita: "(1) Salvo i paragrafi 2 e 3, l’avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine svolge le stesse attività professionali dell’avvocato che esercita con il corrispondente titolo professionale dello Stato membro ospitante, e può, in particolare, offrire consulenza legale sul diritto del proprio Stato membro d’origine, sul diritto comunitario, sul diritto internazionale e sul diritto dello Stato membro ospitante. Esso rispetta comunque le norme di procedura applicabili dinanzi alle giurisdizioni nazionali".

8 Per esempio, nell'esercizio delle attività relative alla rappresentanza, assistenza e difesa nei giudizi civili, penali ed amministrativi, nonché nei procedimenti disciplinari nei quali è necessaria la nomina di un difensore, l'avvocato stabilito deve agire di intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione con il titolo di avvocato, il quale assicura i rapporti con l'autorità adita o procedente e nei confronti della medesima è responsabile dell'osservanza dei doveri imposti dalle norme vigenti ai difensori.

25. Una seconda strada, più direttamente rilevante ai fini del presente procedimento, è riconducibile al Decreto Legislativo n. 96/2001, emanato in attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui si è acquisita la qualifica professionale.

26. Il Decreto Legislativo n. 96/2001 disciplina, ai capi II e III, l’esercizio permanente della professione di avvocato con il titolo professionale di origine e l’eventuale successiva integrazione nella professione di avvocato in Italia. In particolare, l’articolo 6 consente l’esercizio permanente in Italia della professione di avvocato ai cittadini degli Stati membri in possesso di un titolo corrispondente a quello di avvocato, conseguito nel paese di origine. Il professionista che intenda esercitare la professione in Italia è tenuto ad iscriversi come "avvocato stabilito" nella già citata Sezione Speciale dell’Albo degli Avvocati dedicata agli avvocati stabiliti, che gli consente (con alcune limitazioni8) l’esercizio professionale con il titolo acquisito nel paese di origine, indicato nella lingua ufficiale dello stato membro di origine. L’iscrizione è subordinata all’iscrizione dell'istante presso la competente organizzazione professionale dello Stato membro di origine.

27. Di fatto, l’iscrizione si ottiene, ai sensi dell’articolo 6, comma 3, su semplice presentazione al Consiglio dell’Ordine presso cui si chiede l’iscrizione, dei seguenti documenti:

a) certificato di cittadinanza di uno Stato membro della Unione europea o dichiarazione sostitutiva;

b) certificato di residenza o dichiarazione sostitutiva o dichiarazione dell'istante con l’indicazione del domicilio professionale;

c) attestato di iscrizione alla organizzazione professionale dello Stato membro di origine, rilasciato in data non antecedente a tre mesi dalla data di presentazione o dichiarazione sostitutiva.

28. Ai sensi del comma 5, la domanda di iscrizione deve essere redatta in lingua italiana e i relativi documenti, ove redatti in lingua straniera, devono essere accompagnati da una traduzione autenticata. Ai sensi del comma 6, il Consiglio dell’Ordine, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda o dalla sua integrazione, accertata la sussistenza della condizioni richieste, qualora non ostino motivi di incompatibilità, ordina l’iscrizione nella Sezione Speciale e ne dà comunicazione alla corrispondente Autorità dello Stato membro di origine. Il comma 7 prevede infine che il rigetto della domanda non possa essere pronunciato se non dopo avere sentito l’interessato. Qualora il Consiglio non abbia provveduto entro il termine previsto, l’interessato può, entro dieci giorni dalla scadenza del termine, presentare ricorso al Consiglio Nazionale Forense (di seguito CNF).

29. Successivamente, dopo tre anni di esercizio regolare ed effettivo nel paese ospitante, e riguardante il diritto di tale Stato, l’avvocato può iscriversi all’albo degli avvocati ed esercitare la professione di avvocato senza alcuna limitazione e senza alcuna necessità di sostenere la prova attitudinale prevista dal Decreto Legislativo n. 114/92.

30. Ai sensi della Direttiva n. 98/5 (articolo 10(1)), spetta al richiedente provare all’Autorità competente dello Stato membro ospitante l’esercizio di tale attività effettiva e regolare per almeno tre anni. La corrispondente disposizione italiana, l’articolo 13 del Decreto Legislativo n. 96/2001, prevede che il richiedente presenti al Consiglio dell’Ordine presso cui richiede l’iscrizione, documentazione attestante il numero e la natura delle pratiche trattate, nonché ogni altra informazione idonea a provare l’esercizio effettivo e regolare dell’attività professionale nel diritto nazionale; per  verificare la regolarità della domanda e l’effettivo esercizio, il Consiglio può richiedere chiarimenti ed informazioni agli uffici interessati o allo stesso istante.

31. La deliberazione in merito alla richiesta è assunta dal Consiglio dell’Ordine, deve essere motivata ed è soggetta a ricorso presso il CNF. Qualora il Consiglio non abbia deliberato entro tre mesi dalla presentazione della domanda, l’interessato può presentare ricorso al CNF.

La normativa spagnola

32. La Spagna è, al momento, l’unico Paese dove l’accesso alla professione d’avvocato non è regolata, nel senso che la normativa non prevede il superamento di un esame per l’accesso alla professione citata. Un laureato in legge italiano, così come di un altro Stato membro, può pertanto ottenere in Spagna il titolo di "abogado" sulla base della seguente procedura: su presentazione del titolo di laurea italiano, le autorità spagnole comunicano al candidato gli esami integrativi che egli deve sostenere presso università spagnole ai fini di ottenere l’omologazione del titolo di laurea italiano con quello spagnolo, cioè la "licencia en derecho". Una volta acquisita la licencia en derecho, il candidato può, sulla base della presentazione di questo solo titolo, ottenere l’iscrizione all’Albo degli Abogados, acquisendo così il titolo di "abogado" e l’abilitazione all’esercizio della professione forense.

33. Dal 2011, con l’entrata in vigore della ley 34/2006, le regole relative all’accesso alla professione di avvocato e procuratore in Spagna sono mutate. Al fine di conseguire il titolo professionale di avvocato o di procuratore, è necessario, oltre alla laurea in giurisprudenza, affrontare un periodo di formazione professionale specializzata e superare, come nel resto d’Europa, un esame. Tuttavia, in forza del regime transitorio in vigore fino al fino al 2013, coloro che hanno conseguito la laurea prima del 31 ottobre 2011, purché facciano richiesta di iscrizione all’Albo entro il 31 ottobre 2013, potranno comunque beneficiare del vecchio regime.

La giurisprudenza comunitaria e nazionale

34. Nella sentenza C-506/04 Wilson del 19 settembre 2006 la Corte di Giustizia Europea ha esaminato la possibilità per lo Stato membro ospitante di introdurre ulteriori condizioni cui subordinare il diritto di un avvocato europeo ad esercitare stabilmente le sue attività in quanto "stabilito" (seguendo, cioè, la seconda delle procedure descritte)9, giungendo alla conclusione che "l’unico requisito cui deve essere subordinata l’iscrizione dell’interessato nello Stato membro ospitante, che gli consente di esercitare la sua attività in quest’ultimo Stato membro con il suo titolo professionale d’origine" è "la presentazione all’autorità competente dello Stato membro ospitante di un certificato di iscrizione presso l’autorità competente dello Stato membro [di provenienza]".

9 Nel caso di specie, il paese di accoglienza (il Lussemburgo) aveva deciso di subordinare l’iscrizione alla Sezione Speciale dell’ Albo degli avvocati al superamento di una prova di conoscenza della lingua lussemburghese.

35. Anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione si sono pronunciate sulla procedura di stabilimento-integrazione prevista dalla direttiva 98/5/CE, attuata con il Decreto Legislativo n 96/2001. La Corte ha affermato «l’illegittimità di ogni ostacolo frapposto, al di fuori delle previsioni della normativa comunitaria, al riconoscimento, nello Stato [ospitante], del titolo professionale ottenuto dal soggetto nello Stato [di origine]» chiarendo, altresì, che nell’ambito del procedimento di "stabilimento/integrazione", l’iscrizione nella sezione speciale dell’Albo degli Avvocati comunitari stabiliti è "ai sensi dell’art. 3, comma 2, della Direttiva 98/5/CE e dell’art. 6, comma 2 del Decreto Legislativo 96/2001, subordinata alla sola condizione della documentazione dell’iscrizione presso la corrispondente Autorità di altro Stato Membro. "(SS.UU. Cass. sentenza del 22.12.2011 n. 28340). In particolare la Cassazione ha ritenuto tale assunto valido anche nel caso in cui nello Stato di appartenenza, l’accesso all’esercizio della professione sia subordinato, a differenza che nell’altro Stato membro, a prova abilitativa e a tirocinio teorico-pratico, atteso che, con riferimento al procedimento stabilimento/integrazione, l’interesse pubblico al corretto svolgimento dell’attività professionale è "idoneamente tutelabile attraverso il triennio di esercizio della professione con il titolo di origine (d’intesa con professionista abilitato) e la verifica dell’attività correlativamente espletata".

IV. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE

36. Il 4 aprile 2011 è pervenuta la segnalazione di un abogado, iscritto al Colegio de Abogados de Madrid, integrata il 9 settembre 2011, relativa alla condotta, tenuta dal COA di Chieti in relazione alla domanda di iscrizione alla Sezione Speciale presentata dal segnalante stesso in data 14 febbraio 10 2011. In particolare, successivamente alla presentazione dell’istanza citata, con comunicazione del 22 febbraio 2011, il COA di Chieti avrebbe convocato il segnalante per un’audizione avente ad oggetto la verifica dell’effettivo svolgimento dell’attività professionale in Spagna con il titolo di abogado. A seguito dell’audizione, il COA di Chieti avrebbe deliberato il rigetto della domanda di iscrizione alla sezione speciale "per carenza dei presupposti postulati dal Decreto Legislativo 2/2/2001 n. 96".

37. In data 24 novembre 2011 è pervenuta un’altra segnalazione, integrata successivamente con comunicazioni del 5 e del 28 dicembre 2011, da parte dell’Associazione Italiana Avvocati Stabiliti (di seguito AIAS), con la quale sono state denunciate le condotte di numerosi Consigli degli Ordini degli Avvocati, che avrebbero impedito agli "abogados" di iscriversi alla Sezione Speciale dei rispettivi albi e, dunque, di esercitare la professione sul territorio nazionale. In particolare, i Consigli segnalati avrebbero adottato, nei confronti degli istanti, "ulteriori e rigorosi criteri selettivi, rispetto a quelli previsti dalla legge … in alcuni casi prescrivendo, altresì, il superamento di una prova "attitudinale", appositamente istituita".

38. In particolare, l’AIAS ha denunciato, fra le altre, le seguenti condotte:

- i Consigli degli Ordini degli Avvocati di Velletri, Civitavecchia, Latina e Tivoli avrebbero introdotto, come condizioni per l’iscrizione alla Sezione Speciale: i) il superamento di una prova "attitudinale" sul diritto italiano; ii) il superamento di un colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza; iii) l’aver comprovato l’effettivo esercizio della professione all’estero per almeno un anno (nel caso di Civitavecchia, la prova doveva essere fornita anche attraverso l’acquisizione della dichiarazione dei redditi relativa al periodo di permanenza all’estero);

- il Consiglio dell'Ordine di Tempio Pausania, avrebbe previsto, ai fini dell’iscrizione alla sola Sezione Speciale degli avvocati stabiliti, una "tassa" una tantum di 1.500 euro oltre alla previsione di un colloquio nella lingua del paese di provenienza;

- i Consigli degli Ordini di Milano, Roma, Matera, Taranto, Sassari e Modena avrebbero richiesto, ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale, la produzione di documentazione comprovante l’effettivo svolgimento di attività professionale nello Stato d’origine.

39. Le successive evidenze, acquisite agli atti del presente procedimento, dimostrano, come si vedrà, che le delibere, i regolamenti e le altre condotte, adottate da alcuni COA parti del procedimento, ossia i COA di Tivoli, Velletri, Civitavecchia, Latina e Tempio, hanno introdotto, ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale, requisiti generali non previsti dalla normativa comunitaria e nazionale vigente in materia, ostacolando l’accesso e l’esercizio della professione da parte degli avvocati comunitari che intendevano avvalersi della procedura di stabilimento di cui alla Direttiva 98/5/Ce e al Decreto Legislativo n. 96/2001.

40. Diversamente, dalla documentazione agli atti è emerso, come di seguito chiarito, che i COA di Chieti, Matera, Milano, Modena, Roma, Sassari e Taranto si sono limitati ad effettuare sporadiche verifiche di alcune posizioni individuali (abogados italiani, laureati in Italia).

41. Di seguito si procederà ad una descrizione delle risultanze istruttorie relative a ciascuna delle condotte contestate nell’atto di avvio del procedimento.

Le fattispecie oggetto del procedimento

i) Delibere, regolamenti e altre condotte introduttive di requisiti generali, non previsti dalla normativa di riferimento, ai fini dell’iscrizione degli avvocati comunitari nella sezione speciale

Il COA di Civitavecchia

42. Il COA di Civitavecchia con delibera del 18 gennaio 2011 ha disciplinato le modalità di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti. La delibera introduce, ai fini della valutazione delle domande di iscrizione, le seguenti verifiche:

- "esercizio della professione all'estero per almeno un anno;

- verifica se il diploma di laurea è stato acquisito in Italia o all'estero;

- acquisizione della dichiarazione dei redditi relativa al periodo di permanenza all'estero;

- colloquio in lingua dello stato estero".

Con la delibera in esame, il COA di Civitavecchia ha, altresì, "richiesto all'avvocato "comunitario" di sostenere una prova scritta ed orale riguardante il diritto sostanziale e processuale italiano"10 .

10 Cfr. Doc.I.6 Allegato n.2 e Doc.I.8 allegato n.3.

43. La motivazione posta alla base delle prove e delle verifiche descritte emerge dal provvedimento stesso, da cui risulta che tali adempimenti sono necessari al fine di verificare la sussistenza "dell’imprescindibile presupposto dello svolgimento di attività professionale all’estero

11 Cfr. Doc. I.6 Allegato n.2 e Doc.I.8 allegato n.3.

12 Cfr. Doc. IV.102.

13 Cfr. verbale di audizione dei rappresentanti del COA citato in Doc. IV.101, in cui viene espressamente chiarito che "Dal 2012, infatti, le domande presentate da tali soggetti sono valutate senza la previsione di un colloquio preventivo".

14 Cfr. Doc. I.6, allegato n.3 e Doc I.8 , allegato n.8.

15 Cfr. Doc. III.75, contenente la delibera di rigetto del COA di Latina del 5 dicembre 2011. In relazione alla domanda di cui si tratta deve osservarsi che, come si evince dal Doc. III.75, questa anche se anteriore alla delibera citata in quanto presentata il 23 dicembre 2010, è stata comunque successivamente valutata sulla base dei requisiti individuati nella delibera stessa.

16 Doc. III.72, verbale di audizione dei COA di Tivoli, Velletri e Latina del 7 maggio 2012.

44. Con delibera del 29 marzo 2011, il COA di Civitavecchia è intervenuto nuovamente in materia per precisare che i criteri di cui alla delibera del 18 gennaio 2011 "sono del tutto sussidiari e non vincolanti rispetto alle disposizioni normative e comunitarie vigenti per il riconoscimento del titolo professionale e/o per l’iscrizione all’Albo degli Avvocati Stabiliti." 12 .

45. Tuttavia, come chiarito dai rappresentanti della parte, il COA di Civitavecchia, fino a tutto il 2011, ha convocato in via preventiva per un colloquio dinanzi al Consiglio, tutti gli avvocati comunitari che presentavano domanda di iscrizione alla sezione speciale.

Il COA di Latina

46. Con delibera del 1° febbraio 201114, il COA ha disciplinato l’iscrizione all’Albo degli avvocati stabiliti individuando specifici e stringenti adempimenti a carico di tutti gli avvocati comunitari istanti. In particolare, con la delibera citata ha disposto che: "a. Il richiedente dovrà fornire prova rigorosa di aver esercitato la professione all’estero per almeno un anno. b. Il richiedente dovrà sottoporsi a prove attitudinali per verificare e dunque garantire di essere in grado di svolgere la professione in Italia. c. Il Consiglio dell’ordine verificherà il paese in cui è stato rilasciato il diploma di laurea Italia o estero. d. Il richiedente dovrà sottoporsi ad un colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza con interprete scelto e pagato dal Consiglio dell’ordine. (…)". Successivamente all’adozione della delibera, è stata presentata una sola domanda di iscrizione alla sezione speciale, rigettata con provvedimento del 5 dicembre 2011, per mancanza del "[..] presupposto di cui alla lettera b del regolamento interno deliberato dal consiglio in data 01.02.2011 recante elencazione dei requisiti necessari all’iscrizione"15. La delibera dell’1° febbraio 2011 è stata revocata in data 21 febbraio 2012, nel corso della prima riunione del COA di Latina successiva all’avvio dell’istruttoria.

Il COA di Tempio Pausania

47. Nel corso della riunione del 28 settembre 2010, il COA di Tempio ha disciplinato, con valenza generale, le modalità di iscrizione nella sezione speciale17, procedendo, al contempo, a rigettare la domanda di iscrizione di un abogado, a causa del mancato esercizio effettivo della professione nel paese di provenienza18. Con la delibera citata il COA di Tempio ha, infatti, disposto di "meglio definire le modalità di iscrizione nel modo seguente:

17 Cfr. Doc.V.107.

18 Cfr. Doc. V.107, allegato n.1 contenente la delibera del 28 settembre 2010 del COA di Tempio.

19 Cfr. Ibidem.

20 Cfr. Doc. I.6, allegato n. 5 e Doc. I.8 allegato n.4 relativi alla domanda di iscrizione alla sezione speciale del COA di Tempio Pausania.

21 Ibidem.

22 Cfr. Doc. IV.88, verbale di audizione dei rappresentanti del COA di Tempio del 26 luglio 2012, in cui la parte ha chiarito che "Seppur tale importo può sembrare sproporzionato rispetto alla tassa di 168 euro applicata nei confronti di chi richiede la semplice iscrizione all’Albo degli Avvocati del C.O. di Tempio, la previsione del contributo citato era finalizzata a coprire i possibili costi derivanti dall’utilizzo di un interprete qualificato per la valutazione delle domande di iscrizione e la verifica della conoscenza, da parte dell’istante, della lingua del "paese di origine".

23 Cfr. Doc.V.107, allegato n.2, verbale del COA di Tempio Pausania del 12 gennaio 2012.

- Verifica dei requisiti e dell’attività svolta all’estero, con previsione di un colloquio-questionario scritto da sostenersi nella lingua del paese di provenienza.

- Verifica della sussistenza dei requisiti generali di iscrizione (ad esempio non esaustivo la residenza anagrafica o la disponibilità di uno studio professionale in uno dei comuni del circondario del Foro).

- In considerazione dei maggiori oneri derivanti dalla procedura suddetta che andranno a gravare sull’Ordine, il Consiglio delibera di richiedere agli avvocati stabiliti, previa verifica del possesso dei requisiti accennati, un contributo di iscrizione una tantum pari ad euro 1.500,00 (millecinquecento) oltre ai normali oneri annuali richiesti agli altri colleghi19".

48. Inoltre, il COA di Tempio ha predisposto un modulo di iscrizione alla sezione speciale, pubblicato sul sito internet del COA citato, in cui è effettivamente richiesta l’allegazione di "Documentazione attestante i requisiti e l’attività professionale svolta all’estero, con previsione di un colloquio-questionario scritto da sostenersi nella lingua del paese di provenienza"20 nonché di 1.500 euro per "Tassa una tantum di iscrizione all’Albo"21 per coprire i costi derivanti dalla nomina di un interprete chiamato per verificare la conoscenza della lingua del paese di provenienza da parte dei soggetti istanti.

49. Con delibera del 12 gennaio 201223, il COA di Tempio ha disposto l’eliminazione, ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale degli avvocati stabiliti, del colloquio nella lingua del paese di provenienza, del pagamento del contributo una tantum nonché l’adeguamento a tutte le indicazioni fornite dalla Suprema Corte.

Il COA di Tivoli

50. Con delibera del 15 aprile 2011, il COA di Tivoli ha adottato una specifica determinazione relativa ai requisiti richiesti agli avvocati comunitari per l’iscrizione alla sezione speciale. In particolare, il COA ha previsto che : "A) Il richiedente dovrà fornire prova rigorosa di aver esercitato la professione all’estero per almeno un anno. B) Il richiedente dovrà sottoporsi a prova attitudinale per verificare e dunque garantire di essere in grado di svolgere la professione in Italia. C) Il Consiglio dell’Ordine verificherà il paese in cui è stato rilasciato il diploma di laurea (Italia o Estero). D) Il richiedente dovrà sottoporsi ad un colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza con interprete scelto e pagato dal Consiglio dell’Ordine. E )Il richiedente cittadino italiano deve avere la residenza e domicilio professionale nel circondario riservandosi l’Ordine ogni potere di autonoma verifica."25. L’Ordine ha, peraltro, dato ampia diffusione alla determinazione in esame, pubblicando il 22 aprile 2011, sul proprio sito internet, una comunicazione dal titolo "Requisiti per l’iscrizione degli Avvocati Stabiliti", in cui sono riportati i criteri individuati nella delibera del 15 aprile 201126.

24 Si osserva che con delibera del 22 ottobre 2010, il COA di Tivoli aveva disposto, in un caso specifico, la verifica della posizione di un abogado che aveva richiesto l’iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti per ottenere dall’istante"(..) atti e certificazioni e tutto quanto possa dimostrare l’effettivo esercizio dell’attività professionale"(Doc. I.6, allegato n.13).

25 In Doc. V.120, allegato n.1.

26 Doc. V.120, allegato n.1.

51. Al fine di disciplinare nel dettaglio lo svolgimento della prova attitudinale e del colloquio in lingua previsti, il COA di Tivoli, nella propria seduta del 13 maggio 2011, ha adottato il "Regolamento per lo svolgimento della prova attitudinale e del colloquio in lingua della nazione di provenienza per l’iscrizione nell’elenco degli avvocati stabiliti". In particolare il regolamento disponeva che:

1. "la prova attitudinale si articolerà in un colloquio in diritto civile e procedura civile ed in diritto penale e procedura penale oltre che sull'Ordinamento Giudiziario e la Deontologia Forense della durata minima di 40 minuti, nonché in un colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza;

2. il colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza riguarderà l'illustrazione di Istituti Giuridici propri del paese di provenienza comparati con analoghi Istituti Giuridici Italiani ed avrà una durata minima di 20 minuti;

3. entrambe le prove si svolgeranno dinanzi una Commissione composta da un numero di Consiglieri pari alla maggioranza della composizione del Consiglio nel quale obbligatoriamente dovrà essere presente almeno una delle cariche elette tra Presidente, Consigliere Segretario e Consigliere Tesoriere;

4. la Commissione esprimerà la propria valutazione in decimi singolarmente per ciascun colloquio: per il superamento della prova il candidato dovrà riportare una valutazione di almeno 6/10 in ciascuna prova senza possibilità di compensazioni fra le diverse valutazioni;

5. dell'esito del Colloquio verrà redatto sommario processo verbale contenente gli argomenti di ciascun colloquio e la votazione riportata;

6. al fine dell'espletamento del Colloquio in lingua la Commissione potrà avvalersi di interpreti liberamente scelti dai COA;

7. l'esito del Colloquio sarà comunicato all'interessato immediatamente dopo la fine del medesimo e con la sottoscrizione del processo verbale il candidato attesterà ad ogni effetto di legge la formale conoscenza dell'esito;

8. la mancata comparizione del candidato al colloquio, senza giustificato motivo sarà considerata implicita rinuncia alla domanda di iscrizione, salva la facoltà di presentazione di nuova istanza"27.

27 Cfr. Doc. I.6, allegato n.4 e Doc. I.8, allegato n. 5.

28 Cfr. Doc. III.72.

29 Cfr. Doc. IV.85, allegato n.2.

52. Il Regolamento è stato revocato il 9 settembre 2011, in seguito all’acquisizione del parere legale di un consulente esterno, insieme alla delibera sopra citata limitatamente però ai punti A (Il richiedente dovrà fornire prova rigorosa di aver esercitato la professione all’estero per almeno un anno), con riguardo esclusivo alla durata annuale, e B (Il richiedente dovrà sottoporsi a prova attitudinale per verificare e dunque garantire di essere in grado di svolgere la professione in Italia) 28. In data 4 gennaio 2012 il COA citato ha preso atto dell’orientamento della Cassazione in materia di iscrizione alla sezione degli avvocati stabiliti e disposto la revoca di tutte le precedenti disposizioni adottate in possibile contrasto con i principi giurisprudenziali.

Il COA di Velletri

53. Il COA di Velletri, con delibera del 22 dicembre 2010, ha deciso di "adottare i seguenti criteri per l'iscrizione all'Albo degli Avvocati stabiliti [...] : A) Il richiedente dovrà fornire prova rigorosa di aver esercitato la professione all'estero per almeno un anno B) il richiedente dovrà sottoporsi a prova attitudinale per verificare e dunque garantire di essere in grado di svolgere la professione in Italia C) Il Consiglio dell'ordine verificherà il paese in cui è stato rilasciato il diploma di laurea (Italia o all'estero) D) Il richiedente dovrà sottoporsi ad un colloquio nella lingua del paese comunitario di provenienza con interprete scelto e pagato dal Consiglio dell'Ordine[…]".

30 Doc. n. 1.6, allegato n.1.

31 Cfr. Doc. IV.85, allegato n.3 contenente copia della revoca citata.

32 Risulta, inoltre, da quanto dichiarato dai rappresentanti della parte (Doc.II.54, verbale di audizione del 15 marzo 2012), che il rigetto di domande di iscrizione si è verificato anche in un’altra occasione.

33 Doc. I.5 bis, allegato n.4.

54. La delibera citata è stata revocata l’11 gennaio 2012.

ii) Verifiche riferite a ipotesi specifiche e singoli casi

Il COA di Chieti

55. Il COA di Chieti, con delibera dell’8 marzo 2011 n. 4768, ha rigettato una domanda di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti in quanto l’abogado istante, cittadino italiano, laureato in Italia, "non ha adeguatamente documentato, neppure all’esito dell’audizione avvenuta in data 08.03.2011 dinanzi codesto Consiglio, l’effettivo svolgimento di attività professionale nell’ambito dell’ordinamento spagnolo presso il quale ha ottenuto la relativa formale abilitazione quale abogado" e che il breve lasso di tempo intercorso fra il conseguimento del titolo di abogado e la presentazione dell’istanza di iscrizione fosse idoneo di per sé ad escludere l’effettivo esercizio della professione forense nel paese di provenienza.

56. Il COA di Chieti nell’adunanza dell’8 marzo 2011, con provvedimento n. 4766, ha deliberato di effettuare attività di verifica e controllo anche nei confronti dei soggetti già iscritti alla sezione speciale. Infatti, nei confronti dell’unico avvocato stabilito iscritto nella sezione speciale (abogado italiano, laureato in Italia) ha disposto con provvedimento n. 4798 del 12 luglio 2011 di intraprendere una "specifica e puntuale procedura tesa a verificare la sussistenza dei requisiti sottesi alla normativa speciale di riferimento".

57. Il COA citato si è successivamente uniformato all’indirizzo della Cassazione con delibera del 14 febbraio 201234 e, in pari data, ha provveduto a revocare la delibera 4798/2011 nella parte in cui disponeva ulteriori controlli sulla posizione dell'’abogado già iscritto presso la Sezione speciale e a modificare la motivazione della delibera dell' 8 marzo 2011 sottesa al rigetto della domanda di iscrizione presentata, eliminando il riferimento al fatto che l'istante non avesse documentato adeguatamente l'effettivo svolgimento di attività professionale nell'ambito dell'ordinamento dello stato di provenienza.

34 Come risulta dal Doc II.52, contenente gli impegni presentati dal COA di Chieti ai sensi dell’art. 14-ter della legge n.. 287/90, la parte ha disposto che "le eventuali future domande di iscrizione presso la Sezione speciale degli avvocati stabiliti del proprio albo siano valutate con riferimento ai requisiti richiesti dall’art. 6 D.Lgs. 96 del 2 febbraio 2001 secondo i canoni ermeneutica espressi dalla SS.UU. con la sentenza 28349/11 del 22 dicembre 2011".

35 Cfr. Doc II.52. La decisione di rigetto della domanda citata era infatti basata anche sulla mancata traduzione in italiano dei documenti necessari, come richiesto dalla normativa di riferimento. Si osserva, inoltre, che l’abogado istante si è poi iscritto presso il COA di Roma.

36 Cfr. Doc. I.6, allegato n. 18.

37 Cfr. Ibidem.

38 Il 16 luglio 2009 il COA di Milano ha revocato la precedente delibera di iscrizione alla sezione speciale di un abogado, invitandolo a fornire la prova dell’accresciuto livello formativo e dell’effettivo esercizio professionale (Doc. V.121).

Il COA di Matera

58. Il COA di Matera, con delibera del 16 dicembre 2010, ha disposto il rigetto dell’unica domanda di iscrizione pervenuta sulla base della mancata prova da parte dell’abogado istante del requisito dell’esperienza professionale. In particolare, la delibera dispone che "nel caso di specie, dalla documentazione prodotta (omologazione della laurea in giurisprudenza conseguita in Italia, il sostenimento degli esami richiesti dal Ministerio de Education e l’iscrizione presso il Collegio de Abogados de Murcia solo in data 19 luglio 2012), non si evincono certificazioni attestanti l’esercizio effettivo della professione forense né acquisizione di esperienza di svolgimento di attività professionale all’estero".36 Il COA di Matera ha ritenuto opportuno, come si evince dalla delibera citata, esaminare caso per caso le domande di iscrizione alla sezione speciale in modo approfondito, per accertare la sussistenza di fattispecie di abuso del diritto comunitario.

Il COA di Milano

59. Il COA di Milano già dal 200938 ha previsto, ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale, la produzione di specifica documentazione39 fra cui un "curriculum dettagliato relativo al percorso formativo seguito per ottenere il titolo nello Stato d’origine con relativa certificazione; documentazione relativa all’esercizio effettivo e regolare dell’attività professionale svolta nello Stato d’origine (procedimenti trattati con indicazione degli estremi dell’Ufficio e questioni stragiudiziali)". Gli istanti che producevano documentazione incompleta, venivano convocati in audizione dinanzi al Consiglio40. Il COA citato ha rigettato otto domande di iscrizione a causa della produzione insufficiente della documentazione richiesta41. Come risulta dalle dichiarazioni dei rappresentanti della parte e dalla documentazione prodotta42, a seguito della pronuncia delle SS.UU. della Cassazione, il COA di Milano ha mutato orientamento in materia di iscrizione alla sezione speciale, cessando di effettuare una verifica, caso per caso, sulla produzione di documentazione attestante l’effettivo esercizio dell’attività professionale nel paese di provenienza.

39 Si tratta di un documento denominato "elenco documenti da produrre per l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo degli avvocati in qualità di avvocato stabilito (Decreto Legislativo2/2/2011 n. 96)", pubblicato sul sito internet del COA di Milano e contenuto nei Docc. I.6, allegato n.7 e I.8, allegato n.7.

40 In tal senso, i rappresentanti della parte nel corso dell’audizione del 4 maggio 2012 (Doc.III.71) hanno evidenziato che "In generale, la valutazione delle domande presentate si limita ad una verifica documentale volta ad accertare che vi sia stato un minimo di attività professionale nel paese di origine, per evitare abusi. Prima di rigettare una domanda di iscrizione l’istante viene convocato per un colloquio".

41 Cfr. Doc. V.121.

42 Cfr. verbale di audizione del 4 maggio 2012, Doc. III.71 e allegato n.1 alla memoria finale del COA di Milano dell’8 marzo 2013. L’allegato citato contiene il documento, reperibile sul sito internet del COA di cui si tratta, in cui sono elencati gli atti da produrre ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale. Rispetto alla precedente versione, sopra descritta, non è più richiesta la prova del percorso formativo e professionale nel paese di provenienza.

43 Allegato n.15 al Doc. I.6 relativo al verbale di seduta del COA di Modena del 24 maggio 2011.

Il COA di Modena

60. Nella seduta del 24 maggio 2011, il COA di Modena ha deliberato, con riferimento all’istanza di iscrizione alla sezione speciale presentata da un abogado, di richiedere all’interessato l’integrazione della documentazione allegata, atteso che quella prodotta non era idonea a comprovare lo svolgimento di "un effettivo ruolo difensionale" nel corso delle udienze a cui l’istante aveva partecipato nel paese di provenienza43. Successivamente, con comunicazione del 5 luglio 2011 (allegato n. 16 del Doc. I.6), il COA di Modena ha convocato l’interessato per un’audizione dinanzi al Consiglio, ad esito della quale, con delibera del 21 luglio 2011, ha rigettato la domanda di iscrizione ritenendo di "escludere la possibilità di iscrivere negli albi professionali soggetti i quali, nel corso di una duplice procedura di riconoscimento di titoli di studio e titoli professionali, non abbiano in realtà aumentato la propria formazione accademica né abbiano acquisito esperienza nello svolgimento di attività professionale all’estero

44 Cfr. Doc. I.6 allegato n.17 contenente verbale di seduta dal COA di Modena del 21 luglio 2011.

45 Doc I.8, allegato n.6.

46 Doc. I.8, allegato n.6.

47 Cfr. Ibidem.

48 Ibidem.

49 In tal senso il Doc. I.6, allegati nn.9 e 12.

Il COA di Roma

61. Nel corso dell’adunanza del 10 marzo 2011, il COA di Roma ha trattato la "Questione Abogados: decisioni da assumere"45 ed adottato conseguenti determinazioni nei confronti dei soggetti - già iscritti alla sezione speciale o intenzionati ad iscriversi - che avevano conseguito l’abilitazione professionale in Spagna.

62. In particolare, il COA di Roma ritenendo che "ciascun richiedente l'iscrizione nella sezione avvocati stabiliti dell'Albo possa giovarsi di dispensa dalla prova attitudinale unicamente previa verifica dei predetti requisiti di effettività e regolarità dell'esercizio professionale" 46, ha deliberato di " procedere, allo stato, alla iscrizione della sezione speciale annessa all’albo, dedicata agli avvocati stabiliti, di coloro che abbiano sostenuto - nel Paese comunitario di provenienza- una prova attitudinale omologa di quella richiesta nella Repubblica Italiana per il conseguimento dell’abilitazione forense oppure che dimostrino, anche con il supporto di appropriata documentazione, di avere effettivamente conseguito adeguata esperienza professionale attraverso lo svolgimento di un consistente percorso formativo e lavorativo -nel Paese comunitario di provenienza- che giustifichi la dispensa dalla prova attitudinale, stante i requisiti di effettività e regolarità dell'esercizio professionale antecedentemente svolto".

63. Analogamente, con riferimento ai soggetti già iscritti, nel corso della medesima adunanza, il Consiglio ha ritenuto opportuno valutare, previa convocazione degli interessati, la possibilità di cancellazione dall’albo di ".. coloro che vi siano stati ammessi – in qualità avvocati " stabiliti" - sulla base di titoli professionali stranieri non più reputabili "congrui", per avere conseguito (in forza di laurea in giurisprudenza italiana omologata da altro Stato membro) l’iscrizione all’Albo degli avvocati di altri Stati.".

64. Nei mesi successivi, pertanto, gli abogados di nazionalità italiana, laureati in Italia - già iscritti o nuovi istanti - sono stati convocati. Con riferimento alle nuove domande si vedano i Doc I.6, allegati nn. 10, 11 e 25 e Doc. III.84, allegato 2 (convocazione del 14 aprile 2011, del 14 luglio 2011 e quattro convocazioni del 21 aprile).

51 Cfr. allegato n.8 del Doc. I.6.

52 Come risulta dall’allegato n. 26 al Doc. I.6, infatti, l’istante "In data 4 Febbraio 2011 veniva contattata telefonicamente (quindi informalmente e senza nessuna notifica) perché si presentasse presso Codesto Consiglio il giorno 8 febbraio 2011 per lo svolgimento di un’attività istruttoria vertente su n. 10 domande trasmesse alla medesima a mezzo fax lo stesso 4 febbraio 2011".

53 In tal senso si veda quanto dichiarato dai rappresentanti della parte nel corso dell’audizione del 4 giugno 2012 in Doc. III.77.

54 Ibidem.

audizione dal COA di Roma "[..]al fine di verificare l’effettivo legame con il paese di origine e il conseguimento di un’adeguata esperienza professionale.".

65. Le determinazioni assunte dal COA di Roma nel corso dell’adunanza del 10 marzo 2011, sopra descritte, costituiscono la formalizzazione di una modalità valutativa già implementata nel 2010 con riferimento alle domande degli abogados che hanno conseguito il titolo di laurea in Italia. Già dal 2010, infatti, il COA di Roma aveva elaborato un questionario costituito da dieci domande e destinato sia agli abogados italiani51. In particolare, al punto n.1 del questionario citato si legge "quando e dove è stata conseguita la laurea in giurisprudenza in Italia"; al punto n. 5 viene richiesto "quali esperienze sono state acquisite in detto Paese nello svolgimento di attività professionale e quale formazione professionale è stata acquisita". Il questionario contiene poi ulteriori quesiti circa il tipo di atti eventualmente redatti con il dominus (punto 6), lo studio italiano presso il quale è stata effettuata la pratica forense (punto 7), il grado di conoscenza, scritto e orale, della lingua del Paese di origine (punto 8), il motivo per cui si intende esercitare la professione in Italia (punto 9) e, per i soli avvocati stabiliti già iscritti, era richiesto il numero e la tipologia di atti predisposti a far data dall’iscrizione nell’Albo. Il documento descritto veniva trasmesso in vista della convocazione davanti al Consiglio per l’approfondimento dei quesiti in esso contenuti. Dalla documentazione agli atti risulta, infatti, che tale questionario è stato inviato ad un abogado di nazionalità italiana che aveva presentato, in data 7 dicembre 2010, domanda di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti.

66. Le evidenze acquisite, mostrano, infine, che tale "modus operandi", si è protratto fino al 12 gennaio 2012, data di adozione di una nuova delibera da parte del COA di Roma, in ossequio ai principi enunciati dalle SS.UU. della Corte di Cassazione nella sentenza del 22.12.2011 n. 2834053. Il COA di Roma ha comunque accolto tutte le richieste di iscrizione alla sezione speciale pervenute.

Il COA di Sassari

67. Nel corso della seduta del Consiglio del 21 luglio 2009, al termine di una discussione sui criteri da adottare per l’iscrizione nell’apposita sezione speciale, ai sensi del Decreto Legislativo n. 96/2001, il COA di Sassari ha deliberato "che i professionisti che richiedano l’iscrizione nella Sezione Speciale ex art. 6 D.lvo 2001 n.96 presentino, oltre alla documentazione già richiesta, il certificato di compiuta pratica ottenuto in Italia; gli attestati dell’Università dello Stato membro che comprovino il percorso accademico, documentazione relativa ad eventuali esperienze professionali svolte nello Stato membro. Il Consiglio, comunque, si riserva di esaminare singolarmente ogni domanda con particolare attenzione al percorso accademico e/o attività professionale svolti."

55 Cfr. Doc. V.120, allegato n.3.

56 Tale prassi, confermata dalle dichiarazioni della parte di cui al Doc. n. IV.95, risulta comprovata anche da ulteriore documentazione in atti, Doc I.6, allegato n. 20 e Doc. IV.97, allegato n.1 e Doc. V.120, allegato n.3.

57 Cfr. Doc V.120, allegato n.3. In particolare, nella delibera del 18 novembre 2010 il rigetto è così motivato "Considerato che l’istante, cittadina italiana, residente in Italia, non risulta che nel corso delle procedure di riconoscimento svolte abbia in concreto aumentato la propria formazione accademica mentre l’omologazione ottenuta in Spagna non risulta abbia attestato alcuna qualifica supplementare ; Visto che la stessa non risulta avere svolto alcuna attività professionale all’estero che ne abbia in alcun modo aumentato la relativa esperienza; considerato che, in difetto di quanto sopra, non può eludersi il rischio che il ricorso alle garanzie previste nella normativa comunitaria consenta di agevolare il fine elusivo del tirocinio formativo nazionale e l’esame di Stato, che nel nostro ordinamento riveste una particolare importanza rappresentando una garanzia costituzionalmente prevista per l’accesso alla professione forense in diretta applicazione della tutela del diritto di difesa consacrato dall’art. 24 Cost.".

58 Cfr. Doc I.6, allegato n. 19.

68. Il COA ha provveduto a convocare in audizione, fino a tutto il 2011, tutti gli avvocati comunitari che presentavano istanze di iscrizione alla sezione speciale per un colloquio dinanzi al Consiglio56. L’allegato n. 1 del Doc. IV.97, infine, contiene tre delibere di rigetto di istanze di iscrizione presentate da abogados, adottate, rispettivamente il 18 novembre 2010, il 17 febbraio 2011 e il 24 marzo 201157, a seguito di una verifica specifica delle posizioni dei richiedenti.

Il COA di Taranto

69. Il COA di Taranto, nel corso della riunione del 14 luglio 2011, dopo aver esaminato la documentazione depositata da un abogado di nazionalità italiana all’atto di presentazione dell’istanza di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti, ha deliberato il rigetto della domanda in esame. La documentazione prodotta dall’istante è stata considerata "tale da dimostrare inconfutabilmente un uso non consentito della legislazione comunitaria, che abilita all’esercizio dell’attività forense laureati in giurisprudenza che non abbiano effettuato percorsi di formazione e qualificazione professionale.

59 Cfr. Doc. I.6, allegato n.19, da cui risulta, in particolare, che l’istante al fine di comprovare il requisito dell’effettivo svolgimento dell’attività professionale aveva prodotto documentazione certificante la qualifica di difensore in un unico giudizio ancora in corso nel paese di provenienza.

60 In tal senso verbale di audizione con i rappresentanti della parte (Doc. II.56) e verbale della riunione del COA di Taranto del 14 luglio 2011, in cui si legge "Udito il richiedente comparso alla riunione del 14.97.2011".

61 Ibidem.

62 Le parti hanno osservato, altresì che da ultimo il CNF ha sottoposto alla Corte di Giustizia una questione pregiudiziale relativa all’interpretazione dell’art. 3 della direttiva 98/5/CE. In particolare, è stato chiesto alla Corte se tale norma debba essere interpretata nel senso di obbligare le autorità amministrative nazionali ad iscrivere nell’elenco degli avvocati stabiliti cittadini italiani che abbiano realizzato contegni abusivi del diritto dell’Unione ed osti ad una prassi nazionale che consenta alle autorità competenti di respingere le domande di iscrizione all’albo degli avvocati stabiliti qualora sussistano circostanze oggettive tali da ritenere realizzata la fattispecie dell’abuso del diritto dell’Unione.

70. In generale, con riferimento alle domande di iscrizione alla sezione speciale, il COA citato ha convocato in audizione gli interessati per sentirli in merito alla documentazione prodotta, laddove ritenuta insufficiente, al fine di verificare il legame effettivo fra il richiedente e il paese di "origine" per escludere, caso per caso, ipotesi di abuso del diritto.

V. LE ARGOMENTAZIONI DELLE PARTI

71. Le osservazioni avanzate dai COA nel corso del procedimento riguardano, sostanzialmente, i seguenti aspetti principali: i) il contesto di riferimento; ii) l’impossibilità di qualificare gli Ordini come associazioni d’imprese; iii) la necessità di contrastare le ipotesi di abuso del diritto; iv) l’assenza di effetti restrittivi e l’inidoneità delle condotte a restringere in misura sensibile la concorrenza; v) l’insussistenza di un pregiudizio al commercio fra gli stati membri; vi) e l’assenza di dolo o colpa.

Contesto di riferimento

72. A detta delle parti, dovrebbero considerarsi, ai fini di un corretto inquadramento della fattispecie contestata, i pareri e le sentenze adottate dal Consiglio Nazionale Forense (di seguito CNF) in materia di iscrizione alla sezione speciale degli avvocati stabiliti62. In particolare, assumerebbe rilievo l’orientamento del CNF di cui al parere del 25 giugno 2009 e alla successiva circolare del 5 maggio 2011, in cui viene chiarito che la sentenza C-311/06 23 Cavallera, adottata dalla Corte di Giustizia Europea in relazione alla procedura di riconoscimento dei titoli fondata sulla direttiva 89/48/CEE (ora direttiva 2005/36/CE), esprimerebbe un principio più generale in base al quale la "domanda di riconoscimento di un titolo professionale, al quale però non corrisponda alcuna esperienza concreta da riconoscersi, mina il diritto degli Stati membri a prevedere forme particolari di qualificazione per l'accesso alle attività professionali (...) e quindi dà luogo ad un abuso del diritto". Da ciò discenderebbe la necessità che i COA esaminino nel dettaglio le domande di iscrizione nella Sezione Speciale, negando l’iscrizione allorquando rilevino, alla luce dei criteri forniti dalla giurisprudenza comunitaria, che si versi in ipotesi di abuso del diritto dell’Unione europea. Si tratterebbe dei casi in cui cittadini italiani avanzano la richiesta di stabilimento sulla base di titoli stranieri "di formazione anomala, ossia emessi in un arco di tempo assai breve (…) e dai quali non emerge alcun legame con il paese di emissione dei titoli. In queste situazioni è compito dell’Ordine accertare la natura abusiva o meno della domanda, accertando l’effettiva sussistenza di legami con il paese in cui si è conseguita l’abilitazione professionale".

Da considerare sarebbe, a detta delle parti, anche la sentenza del 15 marzo 2012 e le successive analoghe pronunce del CNF in cui viene ribadito che la stessa Direttiva 98/5/CE, in quanto fonte del diritto comunitario c.d. derivato, debba interpretarsi alla luce del "principio generale che pone il divieto del c.d. abuso del diritto" e che, pertanto, sia conforme ai principi enunciati dalla Corte di Giustizia ritenere che i Consigli degli Ordini degli Avvocati abbiano una certa discrezionalità "nella valutazione della domanda d’iscrizione nella Sezione Speciale dell’Albo riservata agli avvocati stabiliti anche in ordine alla sussistenza di pratiche abusive".

73. Secondo i COA parti del procedimento, ai fini di un completo inquadramento delle fattispecie oggetto di contestazione dovrebbe, poi, farsi riferimento all’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia nelle sentenze "Cavallera" e "Koller " i cui principi, a detta delle parti troverebbero applicazione alla fattispecie oggetto del procedimento63. In particolare, con le sentenze C-311/06 Ordine degli Ingegneri c Cavallera del 29 gennaio 200964 e C-118/09 Koller del 22 dicembre 2010, pronunciate con riguardo

63 In tal senso si veda, in particolare, quanto affermato dai COA di Tivoli, Latina, Velletri nella memoria finale dell’8 marzo 2013. In senso analogo anche i COA di Roma (memoria finale dell’8 marzo 2013 e verbale dell’audizione finale del 13 marzo 2013) e di Modena (memoria finale del 26 febbraio 2013).

64 Nel giudizio in esame la Corte ha ritenuto che il certificato di omologazione del titolo Italiano del Sig. Cavallera al corrispondente Spagnolo (in virtù del quale Cavallera ottenne l'iscrizione all'albo Spagnolo degli ingegneri, e poi, presentando il certificato d'iscrizione all'albo Spagnolo, ottenne l'iscrizione all'albo 24 Italiano ai sensi della direttiva 89/48) in quanto rilasciato dal "Ministerio de Educacion" in base ad una vecchia normativa, oggi abrogata, che permise un riconoscimento meramente "burocratico" delle qualifiche Italiane, cioè non fondato "né su un esame né su un'esperienza professionale", non deve ritenersi un diploma ai sensi dell'art. 1 lettera a) della direttiva 89/48.

65 Nel caso Koller, l’acquisizione da parte del richiedente (cittadino comunitario austriaco) del titolo di "Licenciado en Derecho" era subordinata al superamento di alcuni esami di diritto spagnolo: ciò sancirebbe, secondo la Corte, una formazione prevista dal sistema d'istruzione spagnolo, attestando quindi una qualifica supplementare acquisita in tale Stato Membro: pertanto, è stato ritenuto che il richiedente si trovasse in possesso di un "diploma" in forza del quale poteva legittimamente invocare l’accesso alla prova attitudinale al fine del mutuo riconoscimento.

66 In tal senso si veda, a titolo esemplificativo, quanto dichiarato dai rappresentanti del COA di Roma nel corso dell’audizione del 4 giugno 2012, in cui si afferma che "Pur non contestando la configurabilità dei professionisti come imprese, tuttavia si evidenzia che tale assimilazione non è stata enunciata dalla giurisprudenza con riferimento ad ogni ambito di attività. Il caso di cui si discute presenta delle peculiarità anche rispetto ai precedenti dell’Autorità in materia di ordini professionali, in quanto non attiene all’esercizio di attività di impresa, ma riguarda in astratto il potere degli Ordini di iscrivere gli abogados in applicazione del diritto comunitario e, dunque, l’esercizio di una potestà pubblicistica da parte degli C.O." (Doc. III.77 e memoria finale dell’8 marzo 2013); in senso analogo anche i COA di Chieti (Doc. II.52), Milano (Doc. III.71 e memoria finale dell’8 marzo 2013), Tempio Pausania (memoria finale del 13 marzo 2013) Latina, Tivoli e Velletri (memoria finale dell’8 marzo 2013). Il COA di Civitavecchia (memoria finale del 4 marzo 2013), riconduce l’impossibilità di assimilare i COA ad associazioni di imprese alle peculiarità della professione forense (l’avvocato non gode delle medesime libertà riconosciute alla direttiva 2005/36/CE (relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali), la Corte ha ritenuto che può considerarsi "diploma", utile ai fini del mutuo riconoscimento, solo il titolo che sancisce l’acquisizione di una formazione complementare che abilita il possessore ad accedere alla professione regolamentata nello Stato di provenienza (nei casi in esame la Spagna); di contro non costituisce un "diploma" il titolo emesso a seguito di una mera procedura burocratica di omologazione, che non attesti alcuna ulteriore formazione avvenuta in quel Paese.65 La Corte di Giustizia, nella sentenza Cavallera ha, in particolare, affermato che "le disposizioni della direttiva 89/48 non possono essere invocate, al fine di accedere ad una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante, da parte del titolare di un titolo rilasciato da un’autorità di un altro Stato membro che non sanzioni alcuna formazione prevista dal sistema di istruzione di tale Stato membro e non si fondi né su di un esame né su di un’esperienza professionale acquisita in detto Stato membro".

Impossibilità di configurare gli Ordini come associazioni d’imprese

74. Alcune parti del procedimento negano, con riferimento al caso di specie, la possibilità di considerare associazioni di imprese gli ordini coinvolti, atteso che i provvedimenti adottati dagli stessi non sarebbero idonei ad incidere sull’attività economica dei professionisti interessati essendo, piuttosto, il frutto dell’esercizio dei poteri di natura pubblicistica di vigilanza e controllo dei COA. 66 Il COA di Chieti nega in radice la natura di imprese ad un’impresa, vista la vigenza di rigide regole deontologiche e non può ritenersi un semplice erogatore di servizi) e al ruolo di vigilanza e formazione riservato ai COA. Il COA di Modena (memoria finale dell’8 marzo 2013) sul punto ritiene che, conformemente all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato nel parere n.56779/10, gli ordini professionali non sarebbero qualificabili come associazioni d’imprese nelle ipotesi in cui adottino, come nel caso di specie, atti di natura non regolamentare (e dunque non avente effetti e portata generali).

67 Cfr. Doc. II.52 e memoria finale del COA di Chieti dell’8 marzo 2013.

68 Per tutti si vedano le dichiarazioni dei rappresentanti del COA di Roma di cui al Doc. III.77.

69 Cfr. per tutti, memoria finale dell’8 marzo 2013 dei COA di Latina, Tivoli e Velletri.

degli avvocati.

Necessità di contrastare fenomeni di abuso del diritto comunitario

75. In primo luogo tutte le parti hanno evidenziato che quanto oggetto di contestazione sarebbe frutto di una situazione di incertezza giuridica determinata dall’esistenza di una doppia modalità di accesso al canale professionale (una disciplinata dalla Direttiva 2005/36/CE e l’altra, relativa al procedimento in esame, regolata dalla Direttiva 98/5/CE) con il conseguente problema relativo all’applicabilità, anche nel caso di iscrizione diretta alla sezione speciale di cui alla Direttiva 98/5/CE, dei principi elaborati dalla Corte di Giustizia nella sentenza Cavallera con riferimento al mutuo riconoscimento dei titoli professionali previsto dalla Direttiva 2005/36/CE. Per le parti, infatti, assumerebbe rilievo, anche con riferimento alle fattispecie oggetto di contestazione, il potere-dovere dei COA di verificare le possibili fattispecie di abuso del diritto comunitario68 che si verificherebbero in presenza di cittadini italiani laureati in Italia che, senza aver accresciuto la propria formazione ed esperienza professionale, dopo aver conseguito, con il semplice superamento di esami universitari integrativi, l’abilitazione professionale in Spagna, richiedono in Italia l’iscrizione presso la sezione speciale degli avvocati stabiliti di un dato COA.

76. Le condotte oggetto del procedimento non configurerebbero intese restrittive della concorrenza in quanto adottate dai COA nell’esercizio dei propri poteri di natura pubblicistica di vigilanza e controllo e al solo fine di scongiurare il diffondersi di ipotesi di abuso del diritto. A detta dei COA coinvolti, si tratterebbe di misure indispensabili al perseguimento di interessi pubblici e comunque proporzionate al conseguimento degli stessi69.

Assenza di effetti restrittivi ed inidoneità delle condotte a restringere in misura sensibile la concorrenza

77. Secondo tutti i COA non sarebbero ravvisabili effetti restrittivi della concorrenza e ad ogni modo non potrebbero che ritenersi marginali, atteso che le delibere di ciascun Ordine riguarderebbero comunque un’insignificante porzione del mercato italiano dei servizi legali. Inoltre, dopo aver ottenuto il rigetto delle domande presentate, gli avvocati comunitari, laddove non iscritti successivamente dagli stessi COA, si sarebbero poi iscritti presso altri Ordini. Di seguito si riportano i dati a tal fine forniti dalle parti.

Tabella n.1 – avvocati e avvocati stabiliti iscritti presso i COA Tot. Avv.

iscritti

Tot.

Avv. stabiliti

Iscritti sezione speciale 2009

Iscritti sezione speciale 2010

Iscritti sezione speciale 2011

Iscritti sezione speciale 2012

COA

Sassari70

n.d

39

7

Nessuno

1 istanza

rigettata

Nessuno

2 istanze rigettate

32

COA

Roma71

21.800

714

(682 abogados)

27

(20 abogados)

82

(74 abogados)

202

(188 abogados)

435

(431 abogados)

COA Taranto72

3.800

2173

n.d.

1

11

1 istanza

rigettata

9

COA Tempio74

n.d.

3275

2

3

2

23

COA Matera76

n.d.

0

Nessuno

1 istanza

rigettata

0

0

0

COA Civitav77

450

10

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

COA Latina78

1956

27

(26 abogados)

0

0

0

27

(26 abogados)

COA Tivoli79

629

14

0

0

5

9

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